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对四川开发园区建设情况的调查与思考
  随着我省利用外资工作的不断向前推进,近几年来,我省开发园区的建设也是风起云涌。据不完全统计,截止2005年6月,全省共建有各类开发园区将近200个,其中省级开发园区44个,国家级开发园区4个,占地总面积超过100万亩(不包括非法定供地园区和闲置园区)。各类园区以其相对优越的投资环境和服务体系,在我省日益发展的利用外资工作中起到了十分重要的载体作用,承接了众多的国内外知名企业如英特尔、友尼森、爱立信、西门子、安捷伦、中芯国际、TCL、凌成科技、菲尼克斯、中力电子等等。这类企业在我省开发园区内安家落户,不仅为我省相关产业注入了新的活力,促进了这些产业实现跨越式发展,加快了有关产品的更新换代,创新了相关行业的管理模式和经营理念,而且还对外界产生了非常良好的示范效应,从而对我省今后更多更好地利用外资发挥了积极的引导作用。

  然而不容忽视的是,我省目前的开发园区建设尚存在一些问题,有的问题至关重要,需要我们予以高度关注,并且尽快拿出解决的办法,否则将会给我省下一步的园区招商乃至全省利用外资工作的大局带来不良影响。我们通过去年以来到省内部分开发园区实地考察及与相关人士座谈,发现我省开发园区目前存在的比较突出的问题主要有以下三个方面:

产业链多未形成,综合配套设施尚待健全和完善

  关于产业链 尽管我省不少市州和相关部门目前多已注意到,以优势产业招商及抓好相关产业链的建设,对开发园区工业经济的推动,以及当地相关行业的充分发展,都具有十分重要的意义。但是,由于受到多种因素的影响,当前在我省的各类开发园区内,基本还找不到一条完整的产业链,不同行业的企业在生产中几乎都各自为政,产品的相互关联度很低,上、中、下游产品的供需脱节。这样一来,很多企业一方面需要将自己的产品或半成品长途运输到区外、省外甚至国外销售、装配或是深加工,另一方面又必须从省外或者国外购进自己加工装配产品需要而自身又不能生产的产品或者半成品,最典型的例子有汽车配件、石化产品、生物医药、电子元器件、纺织服装等类企业,由于当地没有与其配套的生产厂家,这些企业只得把产品运往沿海省市进行装配、后处理或深加工,或者从沿海省市购进自己所需配料、零配件、元器件、服装面料乃至钮扣等等辅助材料。

  这样往返周折带来的后果主要有三点:第一是加大了企业的物流成本,拉长了企业产品成型的过程,降低了企业的劳动生产率;第二是常常使企业不能按合同期限对外交货期,引起买卖双方纠纷;第三是给我省眼下尚不够完善的物流系统和供不应求的运输能力增加了压力,延长了货物的运送周期。

关于综合配套设施 所谓综合配套设施,主要包括通讯系统、公共交通、学校、医院、银行信贷、购物网点、餐饮服务等等方面。我省各类开发园区在这些方面的缺陷就更为明显,甚至连开发较早,规模较大的成都市高新技术产业开发区和高新西区等开发园区内的投资外商也有通讯质量不好,乘公交车难,就医、子女入学、就餐困难等等反映,省内其他开发园区在这方面的情况就可想而知。由此导致的结果是:一些对促进我省经济发展十分重要的大项目,各级领导和相关部门下了很多功夫,付出了很大的代价,但最终却因为外商对我们园区的某项配套设施不满意而将项目落户于他乡,让我们的各级工作人员饱尝了功亏一篑的苦涩。

园区建设的配套政策未跟上,安置失地农民的有关措施尚待健全

前不久,我们去某市一个初具规模的工业开发园区实地考察,并与园区内企业座谈,了解其生产经营情况和对本园区投资环境的评价。与会企业代表认为,该园区创建不久,在水、电、气等生产必需的基本条件方面能够保证已经很不容易,对此他们感到满意。但是,在园区内尚未迁出,不时上门找企业麻烦的上千家农户,却真正是让他们谈虎色变,深感头疼。这些失地农户男女老少共有4000多人,他们对区内企业经常采取的行为主要有:截水、断电、堵路。据一家生产钛白粉的企业总经理介绍,去年10月,一家丹麦外商到他厂看样定货并商谈合资事宜,起初一切都很顺利,但在外商离开时,却发现农户把进出厂区的几条路都堵死了,任随企业人员怎样解释也不让过,最后误了外商的飞机,闹得不欢而散,这家丹麦外商深感园区的投资环境不好,从此再也未与企业联系过。还有的农户干脆就在园区内企业的厂门外垦荒种菜,或是在企业厂区内放牛放羊。农户们之所以这样做,据座谈企业介绍,大多是因为对当地政府的拆迁安置政策不满,认为政府给予的拆迁安置费用太少。

我们从当地政府有关部门了解到的情况是:为了吸引外来投资企业到园区内落户,市政府出台了一些优惠政策,廉价转让土地使用权是其中之一。该园区向企业收取的转让土地使用费每亩仅35000元,而要让一户失地农户基本满意,自动迁出园区,按每户4人计,政府至少要付给其安置费20万元。但是,由于政府从企业那里获得的转让土地使用费十分有限,根本不足以全额支付失地农民的安置费。举例来说:一家从河南省迁入园区内的铁合金厂,占地105亩,涉及40多农户200余人,其付给当地政府的土地转让使用费仅仅360余万元,而政府要让这些农户比较满意地迁出园区就必须支付上千万元的安置费,差额达三分之二。当地财政本来就紧张,根本不可能完全填补这巨大的差额,因此实际付给农户的大约是人均20000元左右。这成千家农户于是就赖在园区内不肯搬迁,并且经常找企业和政府部门滋事。我们去该园区的第二天,就发生了农民堵路的情况,使园区内企业的运输中断,人员进出不得。这种现象如果长此以往,必将给该园区的发展和当地招商引资工作带来重大影响。

据相关人士介绍,这种情况不止发生在这一两个开发园区,省内不少开发园区在安置失地农民方面都遇到过类似问题。

园区用地非市场化操作现象较多,土地闲置情况比较突出

根据有关资料透露,目前我省相当一部分市州开发园区用地通过挂牌招标,拍卖出让的面积占当地园区实际占用土地面积的比例不高,最低的还不到10%,其中大部分供地都是通过协议转让。有些地方多头管地,多头供地的现象依然比较普遍。由此导致土地出让的监管失控,审批程序模糊,出让价格混乱,肥水他流,或是为某些部门和个人提供了“中饱私囊”的可乘之机。

还有些地方为了与外地争夺投资项目,不是在园区软硬环境的改善上多下工夫,而是竞相攀比地抛出一个比一个更加“优惠”的政策来吸引投资者的眼睛,其中最为引人注目的就要数廉价出让土地使用权,有的地方土地使用权出让价格甚至远远低于前面提到的某市工业园区所出价格。

在一些较偏远的市州,由于招商引资的难度相对更大一些,加之当地财力有限,园区内的相关基础设施就更加难以健全和配套。因此,在轰轰烈烈的“圈地运动”后,很大一部分土地便在园区围墙内长期闲置起来,任其荒草丛生,有的园区闲置的土地本来就是很好的良田。对于人口压力较大,人均占有土地面积远低于全国平均水平的四川省,让这些面积可观的良田长期“睡觉”,实在是一种可怕的浪费。针对我省开发园区目前存在的这些问题,建议相关政府部门尽快采取以下解决的措施:

学习国内先进开发园区建设的经验,进一步抓好园区的产业链建设和建立健全相关的综合配套设施

我们知道,早在三年以前,国内的一些先进开发园区如上海松江科技园区、杭州高新技术开发区、昆山开发区、苏州工业园区等就提出了园区建设的“新九通一平”理论,并且动员各方面的力量将其付诸实施。这“新九通一平”的具体内容是:1、人才通,指开发园区要有充足的可供落户企业选择的不同层次的人才储备;2、技术通,即园区内要有互相关联的先进生产工艺和产业链,同时与外界的技术交流便利快捷;3、资金通,指园区内企业根据自己生产经营的发展需要能够比较方便地在园区内获得贷款或融资支持;4、市场通,指园区企业的产品可以自由地输往国内外市场,不受地区封锁等流通障碍的影响;5、信息通,指园区内的通讯设施发达,通讯质量有保证,对各种有益于生产经营的信息采集方便;6、配套通,指园区内的报关出单快捷,相关的检验检疫等配套系统齐备;7、物流通,指园区的运输设施发达,产品运进输出的时效性高;8、法规通,指涉及园区建设和发展的相关法律法规健全,并附有易于操作的实施细则,投资者遇问题有法可依,能够得到公开、公平、高效的解决;9、服务通,指园区内为投资者服务的综合设施和机构完善,服务质量有保证。

所谓“一平”,也不是我们前几年所提到的“土地平整”的概念,而是指一个有利于新经济发展的政策平台,和一个让投资者感到心情舒畅的发展空间。

当然,就我省目前实际情况而言,开发园区的建设要完全与“新九通一平”的理念接轨还不太现实,但是我们至少应该把它作为要努力达到的目标。不然的话,我们下一步在引进重大外资项目的过程中,还会发生项目在最后时刻流失他乡的情况。

调整、充实、完善开发园区建设的有关政策,并辅以易于操作的实施细则,让园区内企业既能够享受到优越的投资环境,又必须担当起自己应尽的责任

这一条涉及的内容主要有到两点:

第一,政府不应做力所不能及的事情。现在我们仍然结合前面提到的某市工业开发园区的情况来谈。据有关人员介绍,该市政府参照国家和省上开发园区建设的有关规定,制定有关于本市园区建设的指导意见,但是其可操作性不强,有的东西让人感到犹如隔了一道玻璃墙,可望而不可即。比如按照“指导意见”的规定,农户从园区内迁出,有关部门要付给其合理的安置费。但是什么样的额度才算合理,不足的差额由谁补贴,都没有具体规定。这就涉及到了足额安置费的来源问题。

前面说到,既然园区从迁入企业那里获得的土地转让费不敷搬迁农户所需费用,而政府又不能足额补贴,那么比较可行的办法恐怕就是提高土地转让费,尽可能缩小实际收入与实际支出的差额,让迁入企业分担一部分他们应尽的责任。当然,这可能会对迁入园区的企业数量造成影响。但是从园区的长远发展来考虑,政府需要这么做。只有在政府有了比较充足的资金来源,才可能比较圆满地安置好失地农户,同时把园区的综合配套设施逐步完善及各项服务跟上。这些工作做好了,就不愁外来投资企业不踊跃迁入。这就是苏州工业园区、苏州高新区等提出的,并且目前已经大见实效的“只要种好梧桐树,就不愁凤凰不来筑巢”的招商引资理念。

与此同时,政府和园区内企业还应该积极为迁出农户优先提供就业机会,并且担负起新就业人员的技术培训和购买医疗保险、养老保险等责任。

第二,进一步完善安置失地农民的措施,同时加强对失地农民的教育和管理。省内外很多事实证明,对失地农民安置得圆满与否,不仅影响到一个地方招商引资工作下一步的发展,还关系到这个地方的社会稳定。因此,有关部门在动员失地农户搬迁以前,一定要在新的住宅、安置费用、谋生渠道等方面做好充分的准备,完善相关措施。只要失地农民有一个比较满意的新的生活环境和比较稳定的谋生手段,相信绝大多数人是不会无端生事的。与此同时,对少数无理取闹,漫天要价的农户要做好说服教育和管理工作,限期搬迁。对不听劝阻,一味采取过激行为,持续干扰开发园区建设和企业生产经营的极少数人,要依法进行管制。

要进一步加强对园区征用土地的监管,逐步提高土地转让的市场化操作比例

由于目前开发园区用地通过协议转让,多头管地,多头供地的现象还比较普遍,这在很大程度助长了一些地方和部门为了吸引外来投资项目而展开杀鸡取卵似的恶性竞争。这种在土地使用权转让中互相杀价,互相攀比“优惠条件”的无序竞争,带来的恶果是有目共睹的。因此,政府和相关部门要进一步加强对园区征地的监管,大力推行公开、公正的土地转让市场化操作规程,逐步实现除特殊项目用地外,所有园区法定供地的商业化运作,以此为园区下一步的配套设施建设和完善筹集到比较充足的资金,从而使我省开发园区承接外资的能力有较大的提升,即从目前占全省利用外资总额的不到30%的比例逐步提高到50%以上,并且最终向先进省区的开发园区看齐,达到承接当地利用外资总额的90%左右的能力。

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